作者：內(nèi)蒙古中實工程招標咨詢有限責任公司/王東

為優(yōu)化投資、融資體制，打破高度集中的管理模式，2008年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）；2016年，中共中央、國務(wù)院公布《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號），特別是對政府投資而言，投資決策越來越科學化，民主化水平也不斷提高。但在投資決策過程中，各專業(yè)咨詢服務(wù)碎片化、離散化的缺點日益凸顯，為項目單位帶來了巨大困擾，甚至影響了項目建設(shè)的進度和投資計劃。項目單位對綜合性、跨階段、一體化的全過程咨詢服務(wù)的需求與日俱增。

2017年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號）提出，“培育全過程工程咨詢。鼓勵投資咨詢、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、招標代理、造價等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢”。

2018年3月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于征求推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導意見（征求意見稿）》提出，“進一步完善我國工程建設(shè)組織模式，推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展”。

2019年3月，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《國家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導意見 》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號）提出，在房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推進全過程工程咨詢服務(wù)，提升固定資產(chǎn)投資決策科學化水平，進一步完善工程建設(shè)組織模式，創(chuàng)新咨詢服務(wù)組織實施方式，大力發(fā)展以市場需求為導向、滿足委托方多樣化需求的全過程工程咨詢服務(wù)模式，推動高質(zhì)量發(fā)展。

2020年4月，國家發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司及住建部建筑市場監(jiān)管司聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于征〈房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標準（征求意見稿）〉意見的函》）（以下簡稱《技術(shù)標準》），主要目的是落實相關(guān)文件精神，統(tǒng)一思想認識，明確咨詢服務(wù)內(nèi)容，切實引導和推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展。同時，通過細化咨詢服務(wù)內(nèi)容，提升全過程工程咨詢的實際可操作性。

2018年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《建設(shè)工程咨詢服務(wù)合同示范文本（征求意見稿）》，結(jié)合筆者在工程咨詢領(lǐng)域從業(yè)10多年的相關(guān)項目經(jīng)驗，全過程工程咨詢服務(wù)滲透在工程項目各個環(huán)節(jié)，如投資決策、設(shè)計咨詢、招標代理、造價咨詢、工程監(jiān)理、后評價咨詢等。因此，全過程工程咨詢服務(wù)應(yīng)根據(jù)工程整體，建立系統(tǒng)化管理對策，控制工程項目各個階段的投資，同時，在保證工程項目建設(shè)工作落實到處的基礎(chǔ)上，控制投資成本，提高工程整體效益。

本文以正藍旗4所學校建設(shè)項目決策階段的全過程工程咨詢?yōu)槔接憣嵺`中的管理服務(wù)形式、要點和問題。

建設(shè)工程項目概況

為了改善教育設(shè)施條件，正藍旗政府計劃對部分學校進行升級改造，涉及以下４個項目：正藍旗第二小學遷建項目，總投資約6800萬元；正藍旗桑根達來鎮(zhèn)中學初中部新建項目，總投資約2644萬元；正藍旗桑根達來鎮(zhèn)民族幼兒園新建項目，總投資約3728萬元；正藍旗訶額侖幼兒園擴建項目，總投資約2258萬元。這4個項目均為政府投資的公益性項目，需要的服務(wù)為項目投資決策階段的全過程工程咨詢。

投資決策階段全過程工程咨詢的范圍及組織結(jié)構(gòu)

全過程工程咨詢的范圍

咨詢服務(wù)：服務(wù)內(nèi)容為投資決策階段的全過程工程咨詢，具體包括編制與審核項目建議書、可行性研究報告、節(jié)能報告（表）、環(huán)境影響評價報告（表）、社會穩(wěn)定風險評價報告、財政承受能力論證報告，以及協(xié)助項目建設(shè)單位起草申請批復所需要的相關(guān)文件。

管理服務(wù)：根據(jù)項目具體情況，制定《全過程工程咨詢服務(wù)項目投資決策階段管理流程》，細化項目全過程咨詢服務(wù)的工作內(nèi)容、權(quán)責、流程及時間節(jié)點。依托工程咨詢牽頭單位的工程咨詢分公司及聯(lián)合單位組建專業(yè)的管理和技術(shù)服務(wù)團隊，成立專項項目組，同時，配備技術(shù)全面且具有管理經(jīng)驗的項目總負責人，再依據(jù)項目單項報告選定各個技術(shù)負責人等。

全過程工程咨詢的組織結(jié)構(gòu)

根據(jù)《技術(shù)標準》：全過程工程咨詢分為投資決策綜合性咨詢和工程建設(shè)全過程咨詢。其中，投資決策綜合性咨詢內(nèi)容包括項目策劃、投資機會研究、可行性研究及評估、環(huán)境影響評價、PPP咨詢、社會穩(wěn)定風險評估、建設(shè)條件單項咨詢等。工程咨詢方還可根據(jù)委托方需求提供其他專項咨詢服務(wù)。本文依據(jù)實際服務(wù)內(nèi)容和實操過程制定了投資決策階段全過程工程咨詢的組織結(jié)構(gòu)，詳見圖1。

圖1組織結(jié)構(gòu)圖

項目總負責人的工作職責：負責項目整體的設(shè)計、評估，把控進度，控制成本，對接、協(xié)調(diào)合作伙伴和政府相關(guān)部門。項目總負責人需具備豐富的技術(shù)經(jīng)驗和管理經(jīng)驗，本項目中項目總負責人由咨詢分公司技術(shù)總工擔任。

專項項目組負責人工作職責：編制專項項目實施方案；組織、管理、協(xié)調(diào)項目組工作；督促各專業(yè)工程師高質(zhì)量完成計劃進度，并對其工作進行合理分配；審核專業(yè)工程師的具體工作結(jié)果；對本專業(yè)的工作質(zhì)量、進度負責；負責解決項目組之間的問題及協(xié)調(diào)各參與單位的關(guān)系，及時向項目總負責人匯報或反饋相關(guān)信息。

本項目中，設(shè)計負責人由分公司咨詢部部長兼任，負責控制建議書項目組和可行性研究報告項目組工作進度，對其質(zhì)量負責，與其他部門進行技術(shù)交流以及協(xié)調(diào)各項工作，同時負責向總負責人匯報項目情況及進度。節(jié)能負責人由節(jié)能項目經(jīng)理兼任，負責把控節(jié)能項目組進度和質(zhì)量，并與設(shè)計組進行技術(shù)交流，同時負責向總負責人匯報項目情況。環(huán)評負責人由環(huán)保公司項目經(jīng)理兼任，負責控制環(huán)評項目組的進度和工作質(zhì)量，并與設(shè)計組進行技術(shù)交流，同時負責向總負責人匯報項目情況。穩(wěn)評負責人和財承及文件起草負責人需具備良好的溝通能力，職能與以上各項目組負責人相同。

此外，各項目組還配備了專業(yè)工程師，工程師需按要求完成本專業(yè)的具體技術(shù)工作，并對各自負責的專業(yè)工作質(zhì)量、進度負責。

項目投資決策階段全過程工程咨詢的實踐要點

項目投資決策階段，在全過程工程咨詢中起統(tǒng)籌作用。因此，專業(yè)咨詢?nèi)藛T需要了解項目的概況，還要收集、整理與項目有關(guān)的信息資料，對項目建設(shè)做好評估，協(xié)助建設(shè)單位制定方案。項目組要與建設(shè)單位保持聯(lián)系，確定項目具體地點、建設(shè)規(guī)模、初步方案等，編制項目建議書、可行性研究報告等。投資決策階段的全過程工程咨詢要深入分析項目的每一個環(huán)節(jié)，盡可能幫助項目單位作出正確的決策。工程調(diào)查做得越詳細，數(shù)據(jù)就會越準確，項目的目標也越有針對性。項目咨詢單位在整個過程中起補充作用，無論是技術(shù)問題還是管理問題，咨詢公司的專業(yè)人員都可以及時參與解決。全過程工程咨詢貫穿整個投資決策階段，有助于隨時關(guān)注方案是否偏離，及時采取糾偏措施。因此，投資決策階段少不了全過程工程咨詢?nèi)藛T的加入。全過程工程咨詢主要目的是降低項目的不確定性，項目產(chǎn)生變化，項目的費用也會跟著變化，只有做好成本預算，才能降低成本，實現(xiàn)項目效益的最大化。因此，在投資決策階段需要配備專業(yè)技術(shù)人員和造價人員。本項目團隊就配備了專業(yè)的技術(shù)人員和造價工程師，他們對建設(shè)方案的制定和成本的控制起到了關(guān)鍵作用。

本文涉及的4個公益性項目，在項目方案基本確定的情況下，節(jié)能、環(huán)評、社會穩(wěn)定性風險評估同步推進，提前與各審批部門協(xié)調(diào)、溝通，大大縮短了工期。推進項目前期手續(xù)時，為了快速、準確地確定方案，控制投資成本，項目總負責人協(xié)同設(shè)計負責人、設(shè)計工程師、造價工程師進行了充分的現(xiàn)場調(diào)研，與項目建設(shè)單位通過會議形式確定初步建設(shè)方案，對總投資進行了估算。然后，設(shè)計工程師編制項目建議書和可行性研究報告?？尚行匝芯繄蟾娉醺逋瓿珊?，項目總負責人又協(xié)同節(jié)能、環(huán)評、社會穩(wěn)定風險評估負責人及工程師同步開展工作。項目建議書完成審批和可行性研究報告完成評審后，各單項工作也基本完成初稿進入評審階段，節(jié)約了大量的時間，至此，全過程工程咨詢服務(wù)的優(yōu)勢也被體現(xiàn)了出來。目前投資決策階段，政府投資項目都需要進行財政承受能力評價，財承和文件起草組與政府各部門充分溝通完成財政承受能力報告，并為政府相關(guān)部門完成相關(guān)文件的起草。全過程工程咨詢服務(wù)統(tǒng)籌管理項目減少建設(shè)單位人力投入，并且縮短了工期。本全過程采用階段性服務(wù)，團隊人員配備比較容易，成員主要為一個單位，更容易協(xié)調(diào)，利于項目推進。

本文闡述的項目投資決策階段全過程工程咨詢服務(wù)復雜程度較低，但管理過程也存在諸多問題。如受專業(yè)限制，環(huán)評單位屬于聯(lián)合單位，這在質(zhì)量和進度控制階段屬于薄弱環(huán)節(jié)，影響了整體項目進度。

總結(jié)與展望

全過程工程咨詢是全新的工程服務(wù)模式，適用專業(yè)性強的工程項目，正逐漸在政府投資類公益性項目中興起。全過程工程咨詢可以充分發(fā)揮設(shè)計單位技術(shù)和管理優(yōu)勢，彌補業(yè)主單位知識領(lǐng)域的欠缺，強化對集成單位的管理力度，解決項目投資決策階段中可能出現(xiàn)的各類問題。這些優(yōu)勢在正藍旗學校建設(shè)項目中得到了很好的體現(xiàn)，使項目得到了正藍旗教育局的一致認可。

深入推廣不同模式在工程實踐中的運用，將有助于政府投資項目朝著更加高效、精準、規(guī)范的方向發(fā)展，未來，全過程咨詢將會是政府投資類公益性項目實施的重要模式。本公司可通過優(yōu)勢業(yè)務(wù)和項目投資決策階段全過程工程咨詢服務(wù)積累的經(jīng)驗，開展“項目管理+造價咨詢?nèi)^程咨詢”“工程咨詢+招投標咨詢+項目后評價單項咨詢”，然后通過聯(lián)合體形式增加“勘察設(shè)計+監(jiān)理”服務(wù)，形成階段性服務(wù)全過程工程咨詢和全流程全過程工程咨詢服務(wù)，根據(jù)不同的項目需求，選擇不同階段的服務(wù)形式。

總之，由于全過程工程咨詢的內(nèi)涵非常豐富，工程咨詢方在實踐中的角色會有多種形式，咨詢服務(wù)范圍和內(nèi)容也會非?！办`活”，每一個全過程工程咨詢項目未必都是從項目投資決策階段開始，直至竣工驗收為止的全過程咨詢。因此，應(yīng)當突破傳統(tǒng)的投資咨詢、設(shè)計咨詢、招標咨詢、造價咨詢、工程監(jiān)理或項目管理服務(wù)等思維模式來看待全過程工程咨詢。